Substitutivo do Projeto de Lei do Ato Médico é aprovado no Senado

A Comissão de Assuntos Sociais (CAS) do Senado aprovou  quarta-feira (6), texto de Projeto de Lei substitutivo, de autoria da a senadora Lúcia Vânia (PSDB-GO) que regulamenta o exercício da Medicina. A proposta foi elaborada a partir dos projetos de lei dos ex-senadores Geraldo Althoff (PLS 25/02) e Benício Sampaio. A matéria deverá agora seguir para análise da Câmara dos Deputados.

Uma das principais alterações do substitutivo com relação aos projetos originais é a supressão, no texto, do conceito de ato médico, com o objetivo, segundo a relatora, de não interferir com as demais profissões da área da Saúde. A nova proposta define o campo de atuação do médico e, dentro desse campo, quais atividades devem ser privativas dos médicos.

Entre as 15 atividades privativas, estão a definição do diagnóstico e a prescrição terapêutica; a indicação e execução da intervenção cirúrgica; a entubação traqueal; a execução de sedação profunda e de anestesia geral; a realização de perícia médica e exames médico-legais; a atestação médica de condições de saúde e de óbito. Em relação às atividades privativas, o substitutivo também é mais detalhado e extenso e, segundo Lúcia Vânia, excetua diversas atividades que "podem ser praticadas por outros profissionais de saúde".

O texto da senadora também permite que os demais profissionais de saúde possam dirigir centros de saúde, o que ficava proibido no PLS 25/02. Permanecem privativas da categoria médica a direção e a chefia de serviços médicos,o ensino de disciplinas médicas e a coordenação dos cursos de graduação em Medicina, além da coordenação, perícia, auditoria e supervisão vinculadas a atividades privativas de médico.

PARECER Nº , DE  2006

Da COMISSÃO DE ASSUNTOS  SOCIAIS, em caráter terminativo, sobre os Projetos de Lei do Senado  n^os 25 e 268, de 2002, que dispõem sobre o exercício da  Medicina.


RELATORA: Senadora LÚCIA  VÂNIA

  I – RELATÓRIO

Os Projetos de Lei do Senado (PLS) nº 25, de 2002, e  nº 268, de 2002, tratam da regulamentação do exercício profissional da  Medicina.

O PLS 25/2002, de autoria do Senador Geraldo Althoff, tem  por objetivo definir o campo de atuação do médico e as atividades privativas  desse profissional. O projeto estabelece que ato médico é todo procedimento  técnico-profissional praticado por médico habilitado e dirigido para a promoção  primária, secundária e terciária. Determina que as atividades de prevenção que  envolvam procedimentos diagnósticos de enfermidades ou impliquem indicação  terapêutica são atos privativos do médico.

O projeto delega ao Conselho Federal de Medicina (CFM) a  competência para fixar a extensão e a natureza dos procedimentos próprios dos  médicos, inclusive o campo privativo de sua atuação, e para definir os  procedimentos médicos experimentais, os aceitos e os vedados para utilização  pelos profissionais médicos.

Também determina como privativas de médico as atividades de  coordenação, direção, chefia, perícia, auditoria, supervisão e ensino dos  procedimentos médicos privativos.

O art. 5º do projeto busca preservar o campo de atuação  das demais profissões de saúde, ao excluir da aplicação da lei o exercício da  odontologia, da medicina veterinária e de todas as profissões de saúde  regulamentadas por lei, observados os limites de sua atuação.

A infração aos dispositivos da lei é configurada como crime  de exercício ilegal da medicina, nos termos do Código Penal  Brasileiro.

Na justificação, o autor alega que o surgimento de inúmeras  profissões de saúde gerou a necessidade de se delimitar e caracterizar  legalmente o campo de atuação do médico, uma vez que essas novas profissões  passaram a atuar em atividades que, no passado, eram exclusivamente  médicas.

O projeto foi distribuído para ser analisado pela Comissão  de Constituição, Justiça e Cidadania e, em caráter terminativo, pela Comissão de  Assuntos Sociais. Não foram apresentadas emendas.

Ao PLS 25/2002 foi apensado o Projeto de Lei do Senado  nº 268, de 2002, de autoria do Senador Benício Sampaio, que dispõe sobre  o exercício da Medicina. Esse projeto é bem mais amplo que o anterior, pois,  além de definir o campo de atuação do médico, regula o trabalho médico em seus  aspectos trabalhistas e éticos, trata dos conselhos profissionais de medicina e  do processo e das sanções disciplinares.

O PLS 268/2002 estabelece quais atividades devem ser  privativas de médico. São elas: a formulação do diagnóstico nosológico, a  prescrição terapêutica medicamentosa, a intervenção cirúrgica, a indicação e a  execução de procedimentos diagnósticos e terapêuticos invasivos e a determinação  do prognóstico. O projeto preserva a competência do odontólogo e do psicólogo  nos seus respectivos campos de atuação.

Determina, ainda, como atividade privativa do médico ocupar  os cargos de diretor técnico, chefe de clínica, coordenador de controle e  avaliação de procedimentos médicos, auditor médico e superior médico, bem como  quaisquer outros de chefia, coordenação ou supervisão de atividades médicas  privativas.

De acordo com o autor, o exercício da medicina está regulado  por um conjunto de normas dispersas, que inclui quatro leis ordinárias, um  decreto e numerosas resoluções do Conselho Federal de Medicina, além de um  dispositivo constitucional que trata de acumulação de cargos e empregos  públicos. O objetivo do projeto é, pois, instituir uma “Lei do  Médico”, promovendo a consolidação da matéria.

Os dois projetos foram analisados pela Comissão de  Constituição, Justiça e Cidadania, que concluiu pela aprovação do PLS 25/2002,  na forma de um substitutivo, e pela rejeição do PLS 268/2002.

As proposições vêm para serem apreciadas por esta Comissão  de Assuntos Sociais, a quem compete decidir de forma terminativa sobre  elas.

  II – ANÁLISE

Saúde é o estado de completo bem-estar físico, mental e  social, e não meramente a ausência de doenças, segundo definição da  Organização Mundial da Saúde (OMS). Essa conceituação, amplamente aceita no  mundo todo, representa uma evolução significativa em relação à visão mais  antiga, em que a saúde era encarada como a simples antítese da  doença.

A mudança de postura em relação ao tema teve reflexo direto  no modo de implementar a atenção à saúde do ser humano. Se antes a imagem mais  comum era a do médico atuando de forma isolada, à beira do leito, cuidando do  doente, hoje, esse trabalho é freqüentemente multidisciplinar, com participação  de diversos profissionais e com ênfase em ações preventivas.

O aporte de novas categorias profissionais para a atuação na  área da saúde em muito contribuiu para o aprimoramento dos serviços prestados à  população e para a evolução técnico-científica do setor. No entanto, a divisão  de trabalho no âmbito das novas equipes de saúde ainda não está devidamente  estabelecida, podendo gerar conflitos e desgaste entre seus  componentes.

Como os diferentes profissionais são treinados em separado,  é bastante comum que eles desconheçam as competências, potencialidades e limites  de atuação uns dos outros. Além disso, a constante evolução tecnológica da área  e as mudanças estruturais dos modelos de atenção à saúde tornam ainda mais  difícil a delimitação precisa dos papéis dos profissionais que prestam  atendimento de saúde no Brasil.

Por isso é imperativa a necessidade de regulamentação e  delimitação do espaço de trabalho dos profissionais de saúde, a fim de evitar  que disputas entre as categorias possam trazer prejuízos para o atendimento da  população. Da mesma forma, é importante que os pacientes tenham conhecimento das  atribuições e responsabilidades dos diferentes profissionais que os  atendem.

Das profissões de saúde regulamentadas no País, a medicina é  a única que não tem o seu campo de atuação delimitado em documento legal. Apesar  de ser profissão muito antiga, as leis que tratam de seu exercício não cuidam de  determinar qual a área de atuação do médico nem quais as atividades que devem  ser exercidas exclusivamente por médicos. Esse vácuo normativo contribuiu para a  ocorrência de conflitos com diversas outras categorias profissionais da saúde,  em função da amplitude de atuação da medicina e da incorporação, por outros  profissionais, de práticas antes restritas aos médicos.

A melhor maneira de solucionar os conflitos nesse campo é,  sem dúvida, a edição de diploma legal que determine, de forma clara, as  atribuições privativas dos médicos e as atividades que podem ser compartilhadas  com os demais profissionais de saúde. Não obstante, um objetivo que, em  princípio, parece bastante simples mostrou-se muito difícil de alcançar na  prática.

A apresentação da primeira das proposições sob análise, o  PLS nº 25, de 2002, provocou enérgica reação por parte de representantes  das demais profissões de saúde, que culminou com a criação do Movimento Nacional  Contra o PLS 25/02 e a organização de protestos em diversos pontos do País.  Esses profissionais temiam que a aprovação do projeto conduzisse a uma hegemonia  da medicina sobre a área de saúde, relegando-os à condição de técnicos sem  autonomia para o pleno exercício de suas atividades laborais.

A aprovação do projeto na CCJ, mesmo com alterações, foi  conturbada e duramente criticada pelo Movimento Contra, ainda que aquela  comissão tivesse se restringido à apreciar apenas a constitucionalidade e a  juridicidade da proposta. O PLS nº 268, de 2002, a despeito de tratar do  mesmo tema, recebeu pouca atenção dos grupos envolvidos na discussão e foi  preterido pelos membros da comissão.

Em função da relevância das proposições para a saúde pública  brasileira, assumi a relatoria da matéria em setembro de 2004, ciente do grande  desafio que teria pela frente. O objetivo a que me propus foi produzir um texto  de consenso que fosse aceito por ambos os lados da polêmica, mas que, acima de  tudo, atendesse aos interesses da sociedade. Dessa forma, a estratégia adotada  foi a de ouvir os vários atores interessados no tema para identificar, de forma  objetiva, os pontos de conflito e tentar propor soluções que atendessem aos  diversos interesses envolvidos.

Foram produzidos, por meu Gabinete de Apoio e pela  Consultoria Legislativa do Senado, diversos estudos e análises comparativas da  legislação brasileira e internacional a respeito do tema, com a finalidade de  subsidiar a elaboração de uma proposta a ser discutida com representantes do  Movimento Nacional Contra o PLS 25/02 e da Coordenação em Defesa do Ato Médico.  Prudentemente, fiz-me acompanhar ainda de renomados juristas ao longo de todo o  processo de discussão.

Durante as negociações, foram realizadas mais de trinta  reuniões, em que foram ouvidas cerca de 1.800 pessoas, entre especialistas,  parlamentares, consultores e representantes dos grupos de interesse, com  destaque para as duas audiências públicas realizadas no âmbito desta Comissão de  Assuntos Sociais, sendo uma delas transmitida em videoconferência para todas as  assembléias legislativas do País. Todos tiveram a oportunidade de se manifestar  e contribuir para o processo de construção do substitutivo que ofereço nesta  oportunidade.

Não obstante os esforços despendidos, o processo de  negociação obteve poucos avanços nos anos de 2004 e 2005, em função,  notadamente, do estigma criado em torno dos projetos e das posições duras  assumidas por ambos os lados durante os momentos iniciais da tramitação. Foi  necessária muita paciência e tenacidade para não perder de foco o objetivo  precípuo dos trabalhos de relatoria, que era o de oferecer à sociedade  brasileira uma proposta de regulamentação da atividade médica que deixasse bem  claros os limites de atuação da medicina.

A partir de meados de 2006, após a realização das audiências  públicas, foi possível manter reuniões regulares em que os grupos interessados  discutiram, frente a frente, os tópicos mais polêmicos das proposições. Com a  nova postura de negociação, os entendimentos avançaram de modo bastante  satisfatório, resultando na elaboração de uma minuta de substitutivo que  representa o consenso obtido entre a Coordenação em Defesa do Ato Médico e o  Movimento Contra o PLS 25/02. Participaram, ainda, das reuniões representantes  do Ministério da Saúde e do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde  (CONASS).

A principal diferença do substitutivo em relação ao PLS  nº 25, de 2002, reside no abandono do conceito de ato médico. Passou-se,  então, a definir o campo de atuação do médico e, dentro desse campo, quais  atividades são privativas de médico. Com isso, obteve-se harmonização com as  diversas leis que tratam de regulamentação profissional no  Brasil.

A definição do campo de atuação do médico e de suas  atividades privativas foi delimitada de forma a não interferir com as demais  profissões de saúde, cujas atribuições estão resguardadas. Isso representou um  avanço significativo em relação ao PLS nº 25, de 2002, e trouxe mais  segurança às categorias profissionais que atuam na área de  saúde.

Em relação ao CFM, o substitutivo retira a competência para  definir o campo de atuação privativa do médico, mas deixa a possibilidade de o  órgão emitir normas sobre quais procedimentos podem e quais não podem ser  praticados por médicos. A fiscalização e o controle da execução desses  procedimentos são deixados a cargo dos Conselhos Regionais de  Medicina.

O art. 3º do PLS nº 25, de 2002, teve sua redação  alterada para evitar que os demais profissionais sejam impedidos de dirigir  serviços de saúde.

Com efeito, o substitutivo acordado guarda mais semelhanças  com o PLS nº 268, de 2002, do que com o PLS nº 25, de 2002. Ainda  assim, foram efetuadas alterações significativas, especialmente no que se refere  ao escopo da proposição. O substitutivo tem apenas oito artigos e trata  essencialmente do campo de atuação e das atividades privativas do médico,  enquanto o PLS nº 268, de 2002, tem 63 artigos e trata de praticamente  todos os aspectos da prática médica.

Em relação ao campo de atuação dos médicos, não há  diferenças significativas entre esta proposição e o substitutivo. No tocante às  atividades privativas, por sua vez, o substitutivo é mais detalhado e extenso e  excetua diversas atividades que podem ser praticadas por outros profissionais de  saúde. Esse detalhamento, associado às exceções, permitiu que o texto final  fosse obtido por consenso entre os representantes dos médicos e dos demais  profissionais da área.

O substitutivo que ofereço à consideração dos membros desta  Comissão é fruto de mais de dois anos de trabalho de negociação, conduzido de  forma bastante democrática, com participação de todos os segmentos interessados  na matéria. O sucesso na obtenção do consenso somente foi possível graças à  disposição dos grupos envolvidos para o debate franco e a busca do  entendimento.

  III – VOTO

Em vista do exposto, o voto é pela rejeição do  Projeto de Lei do Senado nº 25, de 2002, e pela aprovação do Projeto  de Lei do Senado nº 268, de 2002, na forma do  seguinte:

PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 268  (SUBSTITUTIVO), DE 2002

Dispõe sobre o exercício da medicina.

O CONGRESSO NACIONAL  decreta:

Art. 1º O exercício da medicina é regido pelas  disposições desta Lei.

Art. 2º O objeto da atuação do médico é a saúde  do ser humano e das coletividades humanas, em benefício da qual deverá agir com  o máximo de zelo, com o melhor de sua capacidade profissional e sem  discriminação de qualquer natureza.

Parágrafo único. O médico desenvolverá suas ações  profissionais no campo da atenção à saúde para:

I – a promoção, a proteção e a recuperação da  saúde;

II – a prevenção, o diagnóstico e o tratamento das  doenças;

III – a reabilitação dos enfermos e portadores de  deficiências.

Art. 3º O médico integrante da equipe de saúde  que assiste o indivíduo ou a coletividade atuará em mútua colaboração com os  demais profissionais de saúde que a compõem.

Art. 4º São atividades privativas do  médico:

I – formulação do diagnóstico nosológico e respectiva  prescrição terapêutica;

II – indicação e execução da intervenção cirúrgica e  prescrição dos cuidados médicos pré e pós-operatórios;

III – indicação da execução e execução de  procedimentos invasivos, sejam diagnósticos, terapêuticos ou estéticos,  incluindo os acessos vasculares profundos, as biópsias e as  endoscopias;

IV –intubação traqueal; 

V – definição da estratégia ventilatória inicial para  a ventilação mecânica invasiva, bem como as mudanças necessárias diante das  intercorrências clínicas;

VI – supervisão do programa de interrupção da  ventilação mecânica invasiva, incluindo a desintubação  traqueal;

VII – execução de sedação profunda, bloqueios  anestésicos e anestesia geral;

VIII – emissão de laudo dos exames endoscópicos e de  imagem, dos procedimentos diagnósticos invasivos e dos exames  anatomopatológicos;

IX – indicação do uso de órteses e próteses, exceto as  órteses de uso temporário;

X – prescrição de órteses e próteses  oftalmológicas;

XI – determinação do prognóstico relativo ao  diagnóstico nosológico;

XII – indicação de internação e alta médica nos  serviços de atenção à saúde;

XIII – realização de perícia médica e exames  médico-legais, excetuados os exames laboratoriais de análises clínicas,  toxicológicas, genéticas e de biologia molecular;

XIV – atestação médica de condições de saúde,  deficiência e doença;

XV – atestação do óbito, exceto em casos de morte  natural em localidade em que não haja médico.

§ 1º Diagnóstico nosológico privativo do médico,  para os efeitos desta Lei, restringe-se à determinação da doença que acomete o  ser humano,aqui definida como interrupção, cessação ou distúrbio da função do  corpo, sistema ou órgão, caracterizada por no mínimo dois dos seguintes  critérios:

I – agente etiológico reconhecido;

II – grupo identificável de sinais ou  sintomas;

III – alterações anatômicas ou psicopatológicas. 

§ 2º Não são privativos do médico os diagnósticos  funcional, cinésio-funcional, psicológico, nutricional e ambiental, e as  avaliações comportamental e das capacidades mental, sensorial e  perceptocognitiva.

§ 3º As doenças, para os efeitos desta Lei,  encontram-se referenciadas na décima revisão da Classificação Estatística  Internacional de Doenças e Problemas Relacionados à Saúde.

§ 4º Procedimentos invasivos, para os efeitos  desta Lei, são os caracterizados por quaisquer das seguintes  situações:

I – invasão da epiderme e derme com o uso de produtos  químicos ou abrasivos;

II – invasão da pele atingindo o tecido subcutâneo  para injeção, sucção, punção, insuflação, drenagem, instilação ou enxertia, com  ou sem o uso de agentes químicos ou físicos;

III – invasão dos orifícios naturais do corpo,  atingindo órgãos internos.

§ 5º Excetuam-se do rol de atividades privativas  do médico:

I – aplicação de injeções subcutâneas, intradérmicas,  intramusculares e intravenosas, de acordo com a prescrição  médica;

II – cateterização nasofaringeana, orotraqueal,  esofágica, gástrica, enteral, anal, vesical e venosa periférica, de acordo com a  prescrição médica;

III – aspiração nasofaringeana ou  orotraqueal;

IV – punções venosa e arterial periféricas, de acordo  com a prescrição médica;

V – realização de curativo com desbridamento até o  limite do tecido subcutâneo, sem a necessidade de tratamento  cirúrgico;

VI – atendimento à pessoa sob risco de morte  iminente.

§ 6º O disposto neste artigo não se aplica ao  exercício da Odontologia, no âmbito de sua área de atuação.

§ 7º O disposto neste artigo será aplicado de  forma que sejam resguardadas as competências próprias das profissões de  assistente social, biólogo, biomédico, enfermeiro, farmacêutico, fisioterapeuta,  fonoaudiólogo, nutricionista, profissional de educação física, psicólogo,  terapeuta ocupacional e técnico e tecnólogo de radiologia.

Art. 5º São privativos de  médico:

I – direção e chefia de serviços  médicos;

II – coordenação, perícia, auditoria e supervisão  vinculadas, de forma imediata e direta, a atividades privativas de  médico;

III – ensino de disciplinas especificamente  médicas;

IV – coordenação dos cursos de graduação em medicina,  dos programas de residência médica e dos cursos de pós-graduação específicos  para médicos.

Parágrafo único. A direção administrativa de serviços  de saúde não constitui função privativa de médico.

Art. 6º A denominação de “médico” é  privativa dos graduados em cursos superiores de medicina e o exercício da  profissão, dos inscritos no Conselho Regional de Medicina com jurisdição na  respectiva unidade da federação.

Art. 7º Compreende-se entre as competências do  Conselho Federal de Medicina editar normas sobre quais procedimentos podem ser  praticados por médicos, quais são vedados e quais podem ser praticados em  caráter experimental.

Parágrafo único. A competência fiscalizadora dos  Conselhos Regionais de Medicina abrange a fiscalização e o controle dos  procedimentos especificados no caput, bem como a aplicação das sanções  pertinentes em caso de inobservância das normas determinadas pelo Conselho  Federal.

Art. 8º Esta Lei entra em vigor sessenta dias  após a data de sua publicação.